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「表現の自由」とは何か? 国民の「知る権利」に奉仕するメディアに期待されている役割

「表現の自由」とは何なのか。そして知る権利や報道・取材の自由はどこまで認められるのか。国の審議会を取材する全てのメディア人、そしてその情報を受け取る国民の皆さんが必ず知っておきたいことを聞きました。

国の審議会を非公開、匿名で行うことは許されるのだろうか?

今年1月から6月にかけて開かれた厚生労働省の「大麻等の薬物対策のあり方検討会」は報道機関に傍聴を限り、その傍聴者にも委員名の特定をしないルールを設けた。

BuzzFeed Japan Medicalはこのルールはおかしいと当初から抗議。最終回で委員の名前を書いた記事を掲載したところ、厚労省から「御社の今後の審議会や検討会の入場に関しては検討する」と、今後のBuzzFeedの記者の傍聴を拒絶する可能性を示してきた。

Naoko Iwanaga / BuzzFeed

「メディアは民主主義を支える国民の知る権利に奉仕する存在として期待されている」と話す横大道聡教授

これは法的に許されることなのか。そもそも国の審議会はどのように開催することが定められ、報道機関はどう取材、報道することが求められているのか。

憲法とメディア論が専門の慶応大学の横大道聡教授に聞いた。3回連載で届ける。

「表現の自由」は「知る権利」と不可分

ーーそもそも国の審議会は公開するべきではないですか? その中の情報を報道機関が書いたことでペナルティを受けるというのは、憲法で保障されている「表現の自由」にも関わる問題だと思うのですが、どう考えますか?

具体的な議論に入る前に、まず今回の議論を考える上で基礎となる「表現の自由」や、それに対してメディアが果たす役割について法律の考え方を押さえておきましょう。

「表現の自由」については、判例もたくさんあります。

その中で、表現の自由はなぜ重要なのか述べた代表的な判例として、「北方ジャーナル事件(※)」という有名な事件があります。

※1979年に北海道知事選に出馬した候補者が、発売を予定していた雑誌「北方ジャーナル」に名誉毀損に当たる記述があることを知って出版差し止めを求め、差し止められた出版社側が国などに損害賠償を求めた事件。最高裁は事前差し止めは憲法第21条の「検閲」に当たらないなどとして、出版社側の上告を棄却した。

その最高裁判決が「表現の自由」の意義について述べた有名な箇所がこれです。

主権が国民に属する民主制国家は、その構成員である国民がおよそ一切の主義主張等を表明するとともにこれらの情報を相互に受領することができ、その中から 自由な意思をもつて自己が正当と信ずるものを採用することにより多数意見が形成され、かかる過程を通じて国政が決定されることをその存立の基礎としているのであるから、表現の自由、とりわけ、公共的事項に関する表現の自由は、特に重要な憲法上の権利として尊重されなければならないものであり、憲法21条1項の規定は、その核心においてかかる趣旨を含むものと解される。 (最大判昭61・6・11民集40巻4号872頁


「表現をする」行為だけでなく、「表現をする」行為だけでなく、情報の受領、つまり「知る権利」が表現の自由の中で民主制と結びつけられながら強調されているのがポイントです。

この「知る権利」については別の判決(よど号ハイジャック記事抹消事件判決)でも承認されています。

およそ各人が、自由に、さまざまな意見、知識、情報に接し、これを摂取する機会をもつことは、その者が個人として自己の思想及び人格を形成・発展させ、社会生活の中にこれを反映させていくうえにおいて欠くことのできないものであり、 また、民主主義社会における思想及び情報の自由な伝達、交流の確保という基本的原理を真に実効あるものたらしめるためにも、必要なところであり、それは「思想及び良心の自由の不可侵を定めた憲法 19 条の規定や、表現の自由を保障した憲法21条の規定の趣旨、目的から、いわばその派生原理として当然に導かれるところであり、また、すべて国民は個人として尊重される旨を定めた憲法 13 条の規定 の趣旨に沿う。(最大判昭58・6・22民集37巻5号793頁


「およそ各人が自由に、さまざまな意見、知識、情報に接し、これを摂取する機会をもつことは」とても重要であると述べています。

それがなぜ重要かというと、「民主主義社会における思想及び情報の自由な伝達、交流の確保という基本的原理を真に実効あるものたらしめるためにも、必要」だと述べています。

そして、これはいろんな憲法の条文から導き出されると述べています。「表現の自由」を定めた21条や、「思想良心の自由」を定めた19条も挙げています。

最近の判決では、端的に21条によって情報を摂取する自由が保障されるのだ、という言い方をするものもあります。(例えば、最判平元・3・8民集43巻2号89頁)。

まとめると、「表現の自由」というものは民主主義にとってとても重要であって、そこには知る権利も含まれているのだと考えられているということです。

メディアは国民の「知る権利」に奉仕する存在

ーー私は新聞社で記者のキャリアをスタートさせましたが、「記者は国民の知る権利のために働くのだ」という記者教育を長年受けてきました。

「知る権利」についてメディアはどういう役割を担うのかということを考えてみます。

まず、「知る権利」とは、情報を受け取る行為を公権力によって妨げられないという意味だけでなく、政府が保有する情報の公開を求めるという意味での「政府情報開示請求権」も含まれるのだ、とだいたいどの憲法の教科書にも書いてあります。

なぜかというと、国民は主権者であり、主権者として国民が適切に国家の活動を監視し、コントロールし、そして選挙権を行使するためには、政府がどのような情報を持っているか国民に明らかにされる必要があるからなのだ、ということです。

そして、メディアはまさにこの意味で、国民の知る権利を保障するための存在として、裁判所も認識しています。

これもある事件で最高裁はこう述べています。

報道機関の報道は、民主主義社会において、国民が国政に関与するにつき、重要な判断の資料を提供し、国民の「知る権利」に奉仕するものである。したがつて、 思想の表明の自由とならんで、事実の報道の自由は、表現の自由を規定した憲法21条の保障のもとにあることはいうまでもない。また、このような報道機関の報道が正しい内容をもつためには、報道の自由とともに、報道のための取材の自由も、憲法21条の精神に照らし、十分尊重に値いするものといわなければならない。 (博多駅テレビフィルム提出命令事件最高裁決定、最大決昭44・11・26刑集23巻11号1490頁)

「報道機関の報道は、民主主義社会において、国民が国政に関与するにつき、重要な判断の資料を提供し、国民の『知る権利』に奉仕するものである」と。だから重要なんだということです。岩永さんが受けたという記者教育は、こういう考え方に基づいているのです。

「報道の自由」と「取材の自由」は別の位置付け

ーーメディアは国民の知る権利に奉仕する存在で、それは民主主義の実現のために必要なのだと法律も認めているのですね。だから取材や報道の自由も認められているのでしょうか。

ただし、実は判例上は、「報道の自由」と「取材の自由」を別なのだと区別しています。

先に引用した部分をよく見てみると、「報道の自由」については憲法21条の保障の下にあるという言い方をするのに対して、「取材の自由」については、「憲法21条の精神に照らして、十分尊重に値する」という持って回った言い回しをしています。

これは「取材の自由」の方が制約される余地は広いということを含んでいると解釈されます。

いずれにしても「報道の自由」は国民の知る権利に奉仕するために保障されると、裁判所は理解していることが確認できます。

逆に言えば、国民の「知る権利」があるからこそ、マスメディアは国民の「知る権利」に奉仕する限りにおいて、特別の恩恵を預かることができるということです。

今回の大麻検討会の話でもそうですが、新型コロナウイルスの感染拡大防止のため、報道関係者のみに傍聴を限る対応や、裁判所で記者に特別な傍聴席を用意するなど、いろんな便益や特権、恩恵が与えられていますが、なぜ平等原則に違反していないのでしょうか。

それは、まさに国民の知る権利に奉仕する、マスメディアの位置づけから説明されるのです。

なぜ「取材の自由」は抑制的に書かれるのか?

ーー「報道の自由」は全面的に認めているけれど、「取材の自由」は抑制的に認めているということは興味深いところです。なぜ取材の自由に関しては、制限がかかり得るのでしょう。

取材について裁判所がちょっと弱めに捉えている、というのは、いろんな理由があると思います。

取材は取材される他者との関係もありますし、具体的な行動を伴うものです。特定の場所に侵入するとか、人の話を聞くとか様々ありますが、メディア・スクラムのような問題があるなか、それらも含めて「報道の自由」と同じ程度に強く保障されるのは、若干、ためらいがあったのだろうなと思います。

ーー取材のやり方が、相手を不快にさせるとか、相手の私権に立ち入るとか、そういうものだったら制限される可能性があるということですか?

そうですね。先ほど判例を紹介した「博多駅テレビフィルム提出命令事件」の決定では、機動隊と全学連の学生の衝突の映像をテレビ局がカメラで撮っていて、その裁判の中で「取材フィルムを提出せよ」という命令が裁判所から出ました。

テレビ局からすれば、それを出すと今後取材する時に「警察や裁判所に渡すなら、取材を受けない」と拒否されかねないということで、取材フィルムの提出命令が許されるのかが争われた裁判です。

結果、取材の自由は公正な裁判との比較の下で保障されるものであり、公正な裁判の実現のためにその取材フィルムの提出が必要なのであれば、出させても取材の自由の制約としては許されるのだ、と判断されました。

ーー取材の生データを外に出すことは記者としては考えられないのですが、公正な裁判のためなら、取材の自由も制限されるという裁判所の考え方が示されたわけですね。

そうです。先ほどの質問にも関連しますが、その際に裁判所は、このように述べています。

「本件フィルムは、すでに放映されたものを含む放映のために準備されたものであり、それが証拠として使用されることによって報道機関が蒙る不利益は、報道の自由そのものではなく、将来の取材の自由が妨げられるおそれがあるというにとどまるものと解される」

「本件において、提出命令の対象とされたのは、すでに放映されたフイルムを含む放映のために準備された取材フイルムである。それは報道機関の取材活動の結果すでに得られたものであるから、その提出を命ずることは、右フイルムの取材活動そのものとは直接関係がない」

メディア関係者からすると、にわかには納得できない認識かもしれません。

メディアは「知る権利」に奉仕する存在として社会に受け止められているか?

ーー知る権利に奉仕する役割がメディアに期待され、そのための恩恵も受けていることはわかりました。しかし今、新聞も部数が減り、テレビも視聴率が減っている。メディアが市民の代表として情報を取るとか、社会の公器であるという考えが一般市民にあまり受け入れられなくなっています。

確かにそうですね。

ーー知る権利に奉仕する特別な存在としてのメディアの位置付けは時代と共に変わる可能性もありますか?

そうですね。そこは憲法学でも議論しているところです。いわゆるプロのメディアではないアマチュアのメディアのようなものをどう考えるかという議論です。

映画にもなったエドワード・スノーデンや、ウィキリークスのジュリアン・アサンジによる機密情報の暴露事件がありました。ウィキリークスは、生データを全部出すから、それがいいか悪いかは見た人が判断してくれ、というスタンスを採用しましたね。

それはプロのジャーナリストはやらないことです。プロなら、出すタイミングも含めて、きちんと情報を検証し、精査して出す。

そこで、ただ情報すべてを暴露する人たちに対しても同じくプロのジャーナリストに対するものとして発展してきた考え方を使っていいのか、と議論になっています。

その議論では、「プロとアマチュアは違う」とプロに期待する意見が多いように思います。

ジャーナリストとしての職業倫理に基づいて活動している者と、ただ単に情報を出せばいいと考えている者では話が違う。

メディアの地盤沈下や地位の低下は確かにあるけれども、依然としてプロのジャーナリストに対する期待と、期待に応えるための権限を与えるべきだという考え方が多いのではないでしょうか。

ーー新聞、テレビ、雑誌が基本的だった時代から、様々なネットメディアが乱立する形になってきています。いわゆる記者訓練を受けていない人が書くメディアも増えていますが、資格試験があるわけでもない「ジャーナリストの資格」はどのように証明されると考えたらいいでしょうか。

それも難しい。組織ジャーナリズムについては、国民の知る権利に奉仕するという役割を従来から果たし、一定の規律や倫理を享有している者たちから成るという強い推定を働かせることはできると思います。

他方、しかるべき組織に属しているか否かということだけで、ジャーナリストの資格の有無を判断することは妥当ではありません。実質面から、ジャーナリストにふさわしい活動をしているかといった評価も必要です。

いずれにせよ、「ジャーナリスト」と自称すれば、従来、メディアに認められてきた同じ特権が自動的についてくるというわけではありません。

ーーその一方で、例えば東京五輪で言えば、大手新聞社はパートナー企業として名前を連ね、利益相反がある中で取材している状態です。批判の矛先が緩むという批判もあります。

公益財団法人東京オリンピック・パラリンピック競技大会組織委員会

大手新聞社の読売新聞、朝日新聞、日経新聞、毎日新聞は東京2020オリンピックオフィシャルパートナーに名前を連ねている

おっしゃる通りですね。「しかるべき組織に属していなければ認めない」という意味ではなくて、属していることによって認められる可能性が高まるという意味です。

あとは、オンラインメディアであっても、きちんとした編集方針を掲げて、それに基づいて編集や報道しているということが要件になるでしょう。自ら規範を作って、それに基づいて報道していることをもって、ジャーナリストとして位置づけられるのではないかと思います。

ーー私は新興メディアに属していますが、個人としては大手新聞社で長年記者教育を受け、現在は「BuzzFeed News編集・倫理ガイドライン」に基づいて取材し、記事を出しています。ここでの記事も大手メディアと同じ権利を保障されていると考えてよろしいでしょうか?

そうですね。私はそう思います。

情報公開の原則は? 「国民主権」「民主主義」を支えるもの

ーー表現の自由と、知る権利を保障するためのメディアの役割、資格については理解できました。次に、具体的に情報を得るため、権力によって情報を隠蔽させないために、法律はどのような権利を保障しているのでしょうか?

具体的には「情報公開法」と「公文書管理法」が関わってきます。

情報公開法は1999年に制定、2001年に施行されました。情報公開法と言えば、行政機関に対する情報公開法です。その1条、目的規程のところにこういう説明があります。

この法律は、国民主権の理念にのっとり、行政文書の開示を請求する権利につき定めること等により、行政機関の保有する情報の一層の公開を図り、もって政府の有するその諸活動を国民に説明する責務が全うされるようにするとともに、国民の的確な理解と批判の下にある公正で民主的な行政の推進に資することを目的とする。 (行政機関情報公開法 1 条


「国民主権の理念」という言葉がありますが、この法律を作る段階で、「知る権利」を目的規定に盛り込むべきではないかと議論になりました。

しかし、「知る権利」が具体的ではないし、人によって内容の理解が違うとして見送られ、その代わりに「国民主権の理念」という言葉に置き換わった経緯があります。この言葉も抽象的ですが、そういう経緯で「国民主権の理念」という言葉が挿入されています。

一方、「公文書管理法」は10年後の2009年にできた法律で、2011年施行です。1条の目的規定はこうです。

この法律は、国及び独立行政法人等の諸活動や歴史的事実の記録である公文書等が、健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るものであることにかんがみ、国民主権の理念にのっとり、公文書等の管理に関する基本的事項を定めること等により、行政文書等の適正な管理、歴史公文書等の適切な保存及び利用等を図り、もって行政が適正かつ効率的に運営されるようにするとともに、国及び独立行政法人等の有するその諸活動を現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすることを目的とする。 (公文書管理法1条)


この法律は「公文書等が、健全な民主主義の根幹を支える」とし、「現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすることを目的とする」法律です。

この法律の4条に、こういう規定があります。

行政機関の職員は、第1条の目的の達成に資するため、当該行政機関における経緯も含めた意思決定に至る過程並びに当該行政機関の事務及び事業の実績を合理的に跡付け、又は検証することができるよう、処理に係る事案が軽微なものである場合を除き、次に掲げる事項その他の事項について、文書を作成しなければならない。(公文書管理法4条)


国民主権国家、あるいは民主制国家の存在の基盤には「表現の自由」があり、「知る権利」があって、その「知る権利」に奉仕する存在としてメディアがある。そしてその国民主権には、情報公開、公文書管理が関連している。

ですから「表現の自由」「知る権利」「公文書管理」はある意味一体的なものとして捉えられる、ということになります。

国民主権と「知る権利」を含む「表現の自由」は直結

その点を強調しているのが、情報公開法の1条に「国民主権の理念」という言葉を入れさせた当事者、京都大学名誉教授の佐藤幸治先生です。佐藤先生が書かれた教科書の記述を見てみましょう。


「国民主権は......憲法を成立せしめ支える意思ないし権威としてあるのみならず、その憲法を前提に、国家の統治制度がこの国民の意思ないし権威を活かすよう組織されなければならないという規範的要請を帰結する」

〔この〕「構成的原理としての国民主権は、統治制度の民主化を要請するのみならず、統治制度とその活動のあり方を不断に監視し問うことを可能にする“公開討論の場”が国民の間に確保されるこ とを要請する」

「集会・結社の自由、いわゆる『知る権利』を包摂する表現の自由は、国家からの個人の自由ということを本質としつつも、同時に、公開討論の場を維持発展させ、国民による政治の運営を実現する手段であるという意味において国民主権と直結する側面を有している」 (佐藤幸治『日本国憲法論〔第 2 版〕』(成文堂、2020年)


佐藤先生は、国民主権は統治制度の民主化を要請するだけではなく、統治制度とそのあり方を不断に監視し、問うことを可能とする公開討論の場を確保することを要請しているのだと言っています。

この観点から、「表現の自由」や「知る権利」を見ると、まさに国民主権と「『知る権利』を包摂する表現の自由」は直結する、これによって、国政に関する公開討論の場を確保する要請が果たされるからだという理解を示しています。

そして、情報公開と公文書管理の関係についても、佐藤先生はこう書かれています。

情報公開法(条例)が憲法上の要請に基づくものと解される以上、文書(情報)の確かな作成と適正な管理体制の構築や公開基準などの設定およびその運用につき、憲法上の統制が働く (佐藤幸治『日本国憲法論〔第 2 版〕』(成文堂)


つまり、公文書管理も情報公開との関係で憲法上、きちんとしたものを残すことが求められるということです。

単に記録したものを残せばいいということではなく、公文書管理法4条で示しているように、意思形成に至った経緯を合理的に検証できるような形で文書を作成、保存、管理することが求められる。

これは形式的には「情報公開法」と「公文書管理法」によって求められているわけですが、憲法との関連から要請されることになると述べています。

そして、この「知る権利」に奉仕する存在としてのメディアには、特別な役割が期待されているわけです。

(続く)

【横大道聡(よこだいどう・さとし)】慶應義塾大学法科大学院教授

1979年、新潟県生まれ。慶應義塾大学大学院法学研究科博士課程単位取得退学。博士(法学)。鹿児島大教育学部准教授などを経て2018年から現職。専門は憲法、比較憲法。

Contact Naoko Iwanaga at naoko.iwanaga@buzzfeed.com.

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